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水利工程管理体制改革实施方案

来源:江西省城镇建设利用外资办公室   撰稿人:江西省城镇建设利用外资办公室    发布时间:2015-08-18

江西省人民政府关于印发水利工程管理体制改革实施方案的通知

2004-10-25 江西政报2004-18 赣府发〔2004〕22号
各市、县(区)人民政府,省政府各部门:
省政府同意《江西省水利工程管理体制改革实施方案》,现印发给你们,请遵照执行。
江西省水利工程管理体制改革实施方案
为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制,确保水利工程安全运行,充分发挥水利工程的效益,促进全省国民经济和社会的可持续发展,根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)精神,结合我省实际,现就水利工程管理体制改革(以下简称水管体制改革)提出如下实施方案。
一、水管体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来,我省相继建成了一大批水利工程设施,形成了防洪、排涝、灌溉、发电、供水、水保等水利工程体系,在抗御水旱灾害,保障经济社会安全,促进工农业生产持续稳定发展,保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是,随着社会主义市场经济体制的不断完善,水利工程管理单位(以下简称水管单位)存在的问题也日趋突出,并严重影响了其生存和发展。主要表现在:单位性质不明,定位不准;管理体制不顺,机制不活;经费来源渠道不畅,投入短缺;供水价格形成机制不合理,水费征收率低;人员过剩,素质偏低;内部管理粗放,效益低;社会保障程度低,负担沉重。这些问题的存在,不仅导致了大批已建水利工程老化失修,积病成险,效益严重衰减,水利国有资产难以保值增值,而且对全省国民经济发展和人民生命财产安全带来隐患。因此,全面推进水管体制改革,建立适应社会主义市场经济要求的管理体制和运行机制,十分重要和紧迫。
二、水管体制改革的目标和原则
(一)水管体制改革的目标。
通过深化改革,力争在三至五年内,初步建立符合省情、水情和社会主义市场经济发展要求的水利工程管理体制和运行机制。
1建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;
2建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制;
3建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系;
4建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式;
5建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;
6建立较为完善的政策法律支撑体系。
(二)水管体制改革的原则。
1正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥,又要引入市场机制,降低水利工程的运行管理成本,提高管理水平和经济效益。
2正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设,又要重视水利工程的管理,在加大工程建设投资的同时加大工程管理的投入,从根本上解决“重建轻管”问题。
3正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任,又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制,使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发,大胆探索,勇于创新,又要积极稳妥,充分考虑各方面的承受能力,把握好改革的时机与步骤,确保改革顺利进行。
5正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标,又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
三、水管体制改革的主要内容和措施
(一)理顺管理体制,明确管理权责。
1理顺管理体制。大、中型水利工程,由县(市、区)及以上水行政主管部门负责管理。受益和影响范围跨行政区域的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理。各地要对所管辖的国有水利工程全面进行梳理,对不符合分级管理原则的,水行政主管部门应会同同级财政、人事等有关部门及当地政府,根据水利工程现状情况,充分予以协商解决。
2明确各方管理权责。各级政府应当按照行政首长负责制原则,依法保障本行政区域内所管辖水利工程的防汛安全,限期消除险情;各级水行政主管部门对本行政区域内各类水利工程负有行业管理责任,负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行,并对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。各类水利工程的水管单位具体负责本工程的管理、运行和维护,保证工程安全运行和发挥效益。
水行政主管部门负责管理的水利工程出现安全事故的,要依法追究水管单位、水行政主管部门、当地政府负责人的责任;其他部门和单位(包括股份制、独资等各类所有制企业)管理的水利工程出现安全事故的,要依法追究业主及其主管部门、水行政主管部门和当地政府负责人的责任。
(二)划分水管单位类别和性质,严格定编定岗。
1科学、合理地划分水管单位类别和性质。根据水管单位所管理工程的功能、承担的任务和收益状况,将现有水管单位原则上分为三类:第一类是指承担防洪、排涝、水土保持等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为事业性质;第二类是指承担既有防洪、排涝、水土保持等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为准公益性水管单位。对这类水管单位的定性,依其收支情况又可分为:不具备自收自支条件的(包括对以农业灌溉供水为主要收入,政府批准水价达不到核定成本价的水管单位)应定性为事业性质。具备自收自支条件的,定性为企业性质。对目前已转制(包括通过出售或拍卖等形式整体改制)为企业的单位,维持企业性质不变。第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业性质。
水管单位类别和具体性质的划分,由机构编制部门征求同级财政和水行政主管部门意见根据有关规定确定。
2严格定编定岗。事业性质水管单位的编制,由机构编制部门征求同级财政和水行政主管部门意见根据有关规定核定。实行水利工程运行管理与维修养护分离(以下简称管养分离)后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员,以及企业性质的水管单位人员,不再核定编制。各水管单位要在批准的编制总额内合理定岗。
(三)深化水管单位内部改革,积极推行管养分离。
1根据水管单位的性质和特点,分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革。事业性质的水管单位,全面实行人员聘用制度。按照干部管理权限,由有关部门通过委任、公开选拔、竞争上岗等形式聘用水管单位负责人。实行职工竞争上岗,按岗择优聘用,签定聘用合同,建立严格的考核标准和工作责任制度。面向社会招聘的,同等条件下本单位的优先聘用。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度,同时鼓励在政府指导下,探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制,把职工收入与工作责任和绩效紧密结合起来。准公益性水管单位应对承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电以及多种经营职能部门进行严格划分,做到事企分开、财务独立核算。在不影响工程公益性功能正常发挥的前提下,将经营部门转制为水管单位下属企业。在明晰产权的基础上,以资产为纽带,变直接管理为产权管理。
企业性质的水管单位,要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则,建立现代企业人事、劳动、分配、财务制度和其他管理制度,构建有效的法人治理结构,成为自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展、适应市场要求的法人实体和市场主体。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任,其他职工由水管单位按照公开、公平、竞争上岗的原则择优聘用,并依法实行劳动合同制度,水管单位与职工签订劳动合同。
2积极推行管养分离,降低运行成本,提高养护水平。事业性质的水管单位在工程养护维修经费确保到位的情况下,按照水利工程的性质和相关维修养护标准,将从事养护、维修工作的有关人员和相关设备集中起来组建养护维修企业,实行管养分离。各水管单位根据自身的实际情况,一般采用分三步走的方式实施:首先,水管单位内部实行工程管理人员与维修养护人员分离,各自独立核算,对维修养护工作实行内部合同管理,模拟市场运作;其次,维修养护队伍与工程管理单位脱钩,独立或联合组建养护企业,但仍主要承担原水利工程的维修养护工作;最后,水利工程维修养护工作全面实现专业化、社会化、市场化,水管单位通过招标的方式择优确定维修养护企业。
为确保水利工程管养分离的顺利进行,各级财政部门要保证经核定的水利工程维修养护资金足额拨付到位。各级政府、水行政主管部门和有关部门应当努力创造条件,培育维修养护市场,规范维修养护市场环境。管养分离的改革,要在试点的基础上,积累经验,逐步推行。
(四)清产核资,确权划界,加强水利国有资产监管。
1各水管单位要进一步做好对所属资产的清产核资、产权确认和划界工作。参加了2001年财政预算单位清产核资的水管单位,以该次同级财政部门批复的清产核资结果为准;没有参加2001年财政预算单位清产核资的水管单位,由同级国有资产监督管理部门按照有关规定,组织对水利国有资产的核定工作,并办理国有资产产权登记手续。各级人民政府及有关部门要按照国家和省有关规定,支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作,明确水利工程的管理和保护范围。
2根据国家有关法律、法规和我省国有资产管理体制改革的有关规定,加强国有水利资产管理,建立和完善国有水利资产的监管体制。明确国有资产出资人代表。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团,由国有资产监督管理部门授权水行政主管部门按照有关规定管理,负责水利经营性项目的投资和运营,承担国有资产保值增值责任。
水利国有资产产权制度改革,必须坚持公开、公平、公正的原则。其改革方案在征得有监管权限的国有资产监督管理部门和水行政主管部门审查同意后,报当地人民政府批准。在组织实施过程中,要认真遵守产权交易与产权管理方面的有关规定,切实防止国有资产流失,确保国有资产的保值增值。在水利国有资产产权制度改革过程中,置换出的资金要以县为单位,首先用于安置水利工程管理单位分流职工和偿还银行债务,剩余部分留作水利工程维修资金或水利发展基金,严禁挪作他用。
(五)建立合理的水价形成机制,强化水费计收管理。
1逐步理顺水价形成机制。水利工程供水水费为经营性收费,供水价格要按照补偿成本、合理收益、公平负担、促进节水、统筹兼顾的原则由政府价格主管部门核定,对农业用水和非农业用水要区别对待,分类定价。
农业用水水价按补偿供水成本的原则核定,不计利润和税金;非农业用水(不含水力发电用水)价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定。水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整,分步到位。
2水价管理模式。水利工程供水价格按照统一领导、分级管理的原则,实行省、市、县三级管理。未经授权同意,下级政府及相关部门不得决定更改上级政府价格主管部门制定的水价。水利工程供水价格视不同情况,分别实行政府定价和政府指导价:国有水利工程供水价格实行政府定价;集体所有以及民办民营的各类水利工程供水价格实行政府指导价。
3强化计收管理。除国家法律、法规及省政府另有规定外,任何单位和个人不得在水价上加收任何名目的费用,不得截留、平调、挪用和减免水费。水利工程水费由供水经营单位计收,未经供水经营单位授权或委托,其他单位和个人无权计收水费。
农业用水要根据各灌区的实际情况逐步由目前的按亩收费向计量收费过渡。改革试点区要积极推广基本水费加计量水费相结合的收费制度,改进农业用水计量设施和方法,促进节约用水。积极培育农民用水合作组织,改进收费办法,减少收费环节,提高收缴率。非农业用水必须实行计量收费,计量水费按计量水价和计量点的实际供水量收取。
供水经营者与用水户要通过签订供水合同,规范供需双方的权利和义务,充分发挥用水户的监督作用,促使供水经营者降低供水成本。
(六)规范财政支付范围和方式,严格资金管理。
1根据水管单位的类别和性质的不同,采取不同的财政支付政策。纯公益性水管单位,其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出列入财政预算,由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程除险加固、更新改造资金纳入基本建设投资计划,由发展和改革部门在非经营性资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位,其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出列入财政预算,由同级财政负担;公益性部分的工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支;工程除险加固、更新改造资金纳入基本建设投资计划,由发展和改革部门在非经营性资金中安排。经营性部分的工程运行管理、日常维修养护经费由企业负担;工程除险加固、更新改造资金在折旧资金中列支,不足部分由发展和改革部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况,以便财政部门实行动态核算,并适时调整财政补贴额度。为鼓励水管单位增收节支,有条件的地区,也可实行财政补贴额度一定三至五年不变。
企业性质的水管单位,其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集,财政不予补贴。工程除险加固、更新改造资金在折旧资金中列支,不足部分可通过社会融资等多种渠道筹集。企业性质的水管单位要加强资金积累,提高抗风险能力,确保水利工程维修养护资金的足额到位,保证水利工程的防汛安全和正常运行。
各类水利工程日常养护经费数额在各水管单位测算的基础上,由各级财政部门会同同级水行政主管部门依据水利工程维修养护定额标准确定。
2积极筹措水利工程维修养护岁修资金。各级政府要增加对水利工程管理的投入,适当调整水利支出。按照事权和财权相统一的原则,分级负责公益性资产日常维修养护资金的筹集,确保资金的及时到位。水利工程维修养护岁修资金来源为:各级财政预算资金;各级水利建设基金的30;河道工程修建维护管理费。省级维修养护岁修资金主要用于省管水利工程的日常维修养护,以及对贫困地区所属的非经营性水利工程维修养护经费的补贴。
3严格资金管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业要按国家有关规定提取工程折旧。水利工程的折旧资金、维修养护经费、更新改造经费等专项费用要专款专用。对通过产权制度改革(出售、拍卖、转让等形式)置换出来的资金,原则上要取之于水,用之于水,确保用于安置现有职工和水利工程的再投入,严禁挪用。各级财政和审计及水行政主管部门要加强对各项水利资金使用情况的检查、监督和审计。
(七)妥善安置分流人员,落实社会保障政策。
1妥善安置分流人员。在确保水利工程安全运行和发挥应有效益的前提下,水管单位要因地制宜,广开渠道,大力开展旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业和自身优势的多种经营项目。把剥离出来的经营性项目优先用于安置下岗分流人员。各级政府及有关部门要认真做好这项工作的统筹安排和协调。
水管单位所属学校、医院等承担社会公益性事业单位的非经营性资产,要移交给当地政府管理。乡(镇)库、村库合一的水管单位,要将所承担的基层政府和社区管理职能移交给当地政府。
2落实社会保障政策。各水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险。纯公益性和事业性的准公益性水管单位,在国家统一的事业性单位养老保险政策出台前,仍维持现行的养老保险制度。事改企的水管单位离、退休人员和在职职工的各项社会保险,参照省政府关于设计单位体制改革的有关规定执行。已改为企业的水管单位离、退休人员和在职职工的各项社会保险,参照省政府关于省属国有企业改革的有关规定执行。
(八)小型农村水利工程管理体制。
各县(市、区)政府要切实加强对小型农村水利工程管理工作的领导,明晰小型农村水利工程的所有权,明确小型农村水利工程的管理机构,保证公益性水利工程管理机构编制内人员经费及日常公用经费的足额到位。要按照有关政策规定,切实落实好各项社会保障措施。积极创造条件,探索建立以各种农村用水合作组织为主的管理体制。小型农村水利工程要在充分发挥工程效益,确保工程安全运行的基础上,因地制宜,采取承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制,充分利用自身的水土资源和技术优势,开展多种经营,拓宽生存空间,增强发展后劲。
(九)税收扶持政策。
1水利工程农业供水和排水水费免征营业税。
2水管单位通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向教育、民政等公益事业和遭受自然灾害地区、贫困地区的捐款,在年度应纳税所得额3以内的部分,准予税前扣除。
3县以下小型水力发电单位生产的电力,可按简易办法,依照6的征收率计算缴纳增值税。
4水管单位所属工程勘察设计单位改制为企业后,其税收政策按照《江西省人民政府办公厅转发省建设厅等部门关于江西省工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》(赣府厅发〔2001〕76号)的有关规定执行。
5为妥善安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业,符合《中共江西省委江西省人民政府关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(赣发〔2002〕13号)和国家有关税收规定的,可享受有关税收优惠政策。
(十)落实新建水利工程管理体制。
进一步落实新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制,落实工程质量终身责任制,确保工程质量。
既要重视水利工程建设,更要重视水利工程管理,实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定工程建设方案的同时制定管理方案,测算管理设施投资,核算管理成本,明确管理体制、管理机构和运行管理经费来源。管理方案是建设方案的重要组成部分,对没有管理方案的工程不予立项。要在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施,管理设施不完善的工程不予验收。
(十一)加强水利工程的环境保护与安全管理。
1加强环境保护。水利工程的建设和管理要遵守国家和省制定的有关环保法律法规,符合环保要求,实现水资源的可持续利用。进行水利工程建设,要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林(草)建设和水土保持工作,并采取有效措施,保障下游生态用水需要。在开展多种经营活动时,要避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作,加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理和生物多样性保护。
2强化安全管理。水管单位要强化安全意识,加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源开展的旅游等经营项目,要在确保水利工程安全的前提下进行。
原则上不得将水利工程作为主要交通通道。大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的,需经科学论证和有关主管部门批准,并采取相应的安全维护措施;未经批准,已作为主要交通通道的,对大坝要限期实行坝路分离,对堤防要限制交通流量。
加强对农业灌溉水源、灌排工程设施的管理和保护,维持水利工程良性运行和可持续发展。对占用农业灌溉水源、灌排工程设施的单位和个人,根据《中华人民共和国水法》及水利部、财政部、原国家计委三部委颁布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》进行处理。
四、加强水管体制改革工作领导,积极稳妥地推进改革
(一)加强领导,密切配合。
水利工程管理体制改革,是一项政策性强、牵涉面广的系统工程。各级政府务必高度重视,切实加强领导。全省水利工程管理体制改革工作由省水利厅会同有关部门负责。各市、县(区)政府要加强组织协调,落实相应的部门具体负责本地区的改革工作,并依据本实施方案,结合本地实际,制定具体的改革方案。各级有关部门要明确分工、各负其责、密切配合、加强指导和督促检查,对改革过程中出现的问题,及时研究,提出解决措施,确保改革的有关政策得到贯彻落实。
(二)积极稳妥、分步实施。
各级水行政主管部门和水管单位要认真组织落实改革方案,对改革方案深入学习、广泛宣传,认真细致地做好职工的思想政治工作。按照积极、稳妥的方针,制定切实可行的改革工作计划,缜密实施。各地可选择一定数量、不同类别和性质、具有代表性的水管单位作为改革的试点,进行跟踪研究,积累经验。通过“以点带面”和“以点促面”,推进本地区水管体制改革工作,确保全省水管体制改革的顺利进行和水利工程的安全运行,充分发挥水利工程的社会效益、生态效益和经济效益。


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